非法占用农用地罪的立法缺陷及完善
我国是一个农业大国，农业生产历史悠久，农业生产与土地息息相关，从先秦到清末的中国传统社会土地思想中看到中国人对土地越来越深刻的认识。1997年以来，我国实行了严格的耕地占补平衡政策，是坚守18亿亩耕地红线的重要举措，是保障国家粮食安全的基本制度。1997年我国刑法增设非法占用耕地罪，将非法占用耕地的行为纳入刑法调整范围，2001年8月全国人大常委会通过的《刑法修正案（二）》将该罪的犯罪对象扩大为包括耕地、林地的所有农用地，罪名由非法占用耕地罪变为非法占用农用地罪。实行严格的农用地资源保护管理制度，对违规占用使用破坏农用地的行为严格惩处。
一、研究非法占用农用地罪的必要性
习近平总书记多次强调，粮食生产根本在耕地，必须牢牢守住耕地保护红线。农用地资源中不仅包含耕地资源，还包括草地、林地、园地等资源。农用地资源具有其独特的经济性、生态性，加之其稀缺性和不易恢复性，使得农用地资源成为一种宝贵的资源。与之对应的是城市化建设进程的加快，使得土地资源更为紧张、紧缺。近年来，滥伐林木犯罪、非法占用农用地犯罪两类犯罪占到了刑法全部破坏环境资源保护犯罪案件的半数以上，非法占用农用地犯罪愈演愈烈，造成了严重的社会危害。而我国刑法及相关司法解释对非法占用农用地犯罪的规定欠缺完善，给实务办案人员造成了困扰，也不利于对农用地资源的保护。
二、非法占用农用地罪的立法缺陷
结合办案实务，分析法条与相关司法解释，非法占用农用地罪在立法方面存在诸多缺陷，造成罪与非罪界限不清、适用标准混乱、缺乏明确规定等问题。
（一）法律规定不完善
1、根据我国刑法第三百四十二条规定，非法占用农用地罪的构罪前提是非法占用农用地进行非农建设，且造成土地破坏。但是在实践办案过程中，存在非法占用农用地，但未改变用途、合法占用农用地却改变用途、未改变性质和用途，但进行了破坏性的使用等诸多情况。对于这些情形如何认定，法律缺乏明确规定与指导。
此外，本罪对“改变用途”的规定不够明晰，实践办案过程中，从生产范围角度看，行为人的确改变了土地用途，如将耕地修建为鱼塘、将草原开垦为耕地、将耕地变为果园等，但上述改变并未超出农业生产范畴，该土地仍然属于农用地，该种行为又该如何评价？
由于法律及相关司法解释对上述情况并未作出明确规定，理论界对上述问题探讨结论不一，造成办案人员在罪与非罪的认定上把握不清。
2、实践中，存在一行为人非法占用多处农用地的情形，对于单次或多次占地数额未达构罪标准，但是累计总数达到定罪标准的行为，是否以罪论处，我国法律也并未作出规定。
（二）调整范围不全面
非法占用农用地罪的犯罪对象基本为耕地、林地、草地等，调整范围不全面，未将除农用地之外的其他珍贵的土地资源类型纳入刑法调整保护的范围内，不利于对土地资源进行全面有效的保护。
（三）法定刑设置较低
非法占用农用地罪的最高法定刑仅为5年有期徒刑，其他国家土地犯罪方面的法定刑远远重于我国。我国是一个农业大国，农用地资源的作用不可忽视，目前我国刑法对非法占用农用地设置的刑罚较轻，其处罚力度难以对行为人发挥威慑作用。如对于性质特别恶劣，非法占用上百亩、上千亩耕地并造成严重破坏的行为，也只能在5年的幅度内量刑，难以起到有效惩罚犯罪，保护人民的作用。
三、非法占用农用地罪的立法完善
（一）加大罚金刑
按照我国目前法律规定，行为人破坏基本农田五亩以上或者基本农田以外其他耕地十亩以上，农用地被严重破坏，即构成非法占用农用地罪，判处五年以下有期徒刑、拘役，并处或者单处罚金。
非法占用耕地、林地、草地等农用地资源，扰乱了我国的土地管理秩序，加之我国土地资源紧缺，应该加大打击破坏农用地行为的力度，通过加大罚金刑的处罚力度，使得违法行为人体会到得不偿失的惩罚效果，让违法占地行为望而却步，防止土地违法犯罪行为的发生。
（二）提高法定刑期
农用地资源一旦破坏，其恢复的时间、物质成本极高，5年的刑期对行为人无法起到威慑作用，因而应该适当提高非法占用农用地罪的法定刑，在原有的法定幅度上增加一个量刑幅度，规定情节一般的，处五年以下有期徒刑或者拘役，单处或者并处罚金；对于情节特别严重的，处以五年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对其主管人员或直接责任人员依照该款规定处罚。
（三）扩大保护范围
根据全国人大常委会的立法解释，农用地包括耕地、林地、草地等，但对农用地具体范围的解释仍不准确。湿地是否属于农用地仍需进一步予以明确。目前，损害湿地行为已经被部分法律及行政条例所禁止，具备将损害湿地行为纳入刑法规制的基础，应该予以补足。
（四）填补法律空白
1、对于实践中存在的非法占用农用地但未改变用途、合法占用农用地却改变用途、未改变性质和用途但进行了破坏性的使用等罪与非罪的认定问题，学界探讨结论不一，法律以及相关司法解释应对非法占用农用地的构罪要件予以更明确的规定，排除办案人员的困惑，避免因认识、理解不同造成不同地区同案不同判的尴尬局面，以更好的指导实务工作。
行为人将被占用农用地改变成其他农用地用途的行为，如将国家基本农田改作其他农用地用途，是否构成非法占用农用地罪，我国法律并未明确指出，应予以细化明确“改变用途”。笔者认为，将我国法律规定的具有固定农用用途的农用地，改变成其他农用用途的，明显违反了国家对基本农田的特殊保护，符合该罪的构成要件。
2、对于实务中存在的一行为人非法占用多处农用地，单次或多次占地数额未达构罪标准，但是累计总数达到定罪标准的行为，刑法应明确规定以累计数额未定罪数额，加大对土地违法犯罪行为的打击力度。
