论人民法院审查

行政非诉执行案件存在的问题及整改建议

 

近年来，随着我国改革发展的深化,大量的行政非诉执行案件涌入法院，在案件大量增加的背景下，作为检察机关行政诉讼监督重要组成部分的行政非诉执行监督工作就更显得十分重要。现笔者对人民法院审查行政非诉执行案件呈现出的两种不同倾向作一论述，以期对行政非诉执行监督工作有所裨益。

一、非诉执行案件的概念及法律依据

非诉行政执行案件，是指法院依据《行政诉讼法》第九十七条规定，依行政机关的申请，对未经审判程序的具体行政行为进行受理、审查和执行的活动 。《行政诉讼法》第九十七条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”该条规定确立了行政机关依法作出具体行政行为后申请人民法院强制执行制度的基本格局，即：具体行政行为原则上由行政机关申请人民法院强制执行；只有在法律、法规有特别授权时，行政机关才享有自行强制执行的权力。司法实践中，人民法院受理、审查、执行行政机关具体行政行为的行为习惯被称为“非诉执行”。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》根据《行政诉讼法》第六十六条规定，对非诉执行案件的申请、审查、执行等作了更为具体、明确的规定。

二、人民法院审查非诉执行案件的两种倾向

行政非诉执行在本质上是审判权监督行政权的制度安排，我国立法对行政非诉执行制度设计的初衷同行政诉讼一样，主要是为了控制和监督行政权，保护公民、法人和其他组织的合法权益，同时兼具维护和促进行政机关依法行使职权之功能。但在司法实践中，法院审查非诉行政执行案件的时出现了两种倾向，一种是审查流于形式导致法院成为行政机关的“执行庭”。另一种是审查失之于过严，将应当执行的案件拒之于门外。

如果在非诉行政执行程序中，法院对行政机关申请执行的具体行政行为的审查流于形式，法院便成为了执行行政机关决定的工具，无法发挥法院监督行政机关依法行政的功能，保护行政相对人的合法权益，制约行政机关违法行为侵犯行政相对人的合法权益，不仅浪费巨大的司法资源更是损害司法的权威。

如果在非诉行政执行程序中，法院对行政机关申请执行的具体行政行为的审查过于严苛，行政机关作出的行政处罚成为一纸空文，违法行为得不到威慑和惩戒，行政管理目的不能实现，不仅影响行政执法的权威性更会损害国家利益和社会公共利益。

这两种倾向都与立法目的相去甚远，影了司法公正和权威。这两种倾向的形成是多种因素的造成的，一方面由于成文法本身存在的局限性，造成法律规定的模糊性，进而立法赋予了法官在司法审查中较大的弹性空间。在行政非诉执行案件的审查中裁定准予执行或不准予执行，最终的落脚点是判断该行政行为是否存在三个明显的情形，即“是否存在（一）明显缺乏事实根据的；（二）明显缺乏法律、法规依据的；（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。三个明显是其审查应遵循的唯一法律标准，“明显”这个主观性很强的不确定概念的使用，使得非诉行政执行的审查标准具有了一定的或然性，使得不同的法官基于自己的判断和理解，可能会对“明显”标准作出不同的诠释，而标准理解过严会造成司法对行政的“过度”干预，标准理解过宽会造成司法对行政的“制衡不足”，这不免会造成司法实践操作中的一些混乱和不一致。

另一方面行政机关与司法机关在非诉执行上有不同的认识。以土地行政违法非诉执行案件为例，因法律没有赋予土地行政管理部门行政强制执行权因而实践中土地行政部门自身的积极性和执法能动性缺乏，从每一起违法占地案件着手处理的开始就把最终期望寄托于人民法院，只是把责令停止违法行为当做一个执法程序来完成，没有达到促使停止违法行为的实际作用，进而导致一边是行政执法，一边是违法行为在继续，一旦申请法院强制执行便万事大吉，脱手不管，等到案件进入法院受理阶段时，土地违法行为的后果已经成为现实，这样的后果要再执行势必产生非常大的难度。对于法院而言土地违法案件一般执行难度大，相对人对立情绪严重，矛盾纠纷比较集中，因而实际执行存在诸多需要行政机关配合协调处理的事情，导致非诉申请执行针对的实际违法行为直接由行政机关转嫁到法院，法院为此在审查此类案件时失之于严也就不难理解。

三、针对法院存在的两种倾向笔者提出以下建议：

一是要进一步完善相关法律法规及相关司法解释，明确司法审查的标准，规范法院对非诉行政执行案件的司法审查。法律规范的原则和粗放已经不能够适应社会的发展和变化，为了更好地适应非诉行政执行制度的需求，非诉行政执行司法审查标准的相关法律规定必须加以细化，便于实务操作，使法官在对具体行政行为进行司法审查过程中的自由裁量有明确具体的规则限制。有必要对《行政强制法》第五十八条规定的“三个明显”情形的具体含义进行必要的阐释并加以细化。

二是要在非诉执行行政案件领域中探索建立“裁执分离”的新机制。所谓裁执分离是指人民法院仅负责对行政决定是否符合强制执行条件进行审查，对符合强制执行条件的行政决定裁定准予执行并由有关行政机关负责组织实施的制度。“裁执分离”模式只是法院执行方式上的改革，其并不能赋予行政机关新的行政强制权。在“裁执分离”模式下行政机关组织实施的执行行为是法院司法强制执行行为的延续，法院与行政机关之间类似于委托执行的关系。这样一来不仅有效调动行政机关自身的积极性和能动性，确保行政执行的效率还能使法院在裁执行案件时保持更加中立的地位。

三是在行政非诉执行案件中检察机关应充分发挥的监督作用。检察机关应从大局出发，以共赢多赢的理念主动作为，推动行政非诉执行监督工作的发展，一方面要促进行政机关依法行政履行法定监管职责，另一方面要监督法院依法审查保护当事人和国家社会公共利益。在监督行政非诉执行案件过程中应发挥好检察建议等法定监督方式的功能。针对行政机关、审批机关不同违法情形采取不同监督方式，如是一般违法采取纠正违法通知书或检察建议书的方式纠正；如是严重违法甚至涉嫌犯罪的可以移送相关部门处理；如是制度性问题则采取发送改进工作检察建议的方式推动行政机关、审判机关共同解决社会监管存在的问题。